L’expression New Public Management (NPM) a été utilisée à partir des années 1980 pour qualifier un vaste ensemble de changements intervenus dans le secteur public dès la fin des années 1970. Il est établi que le NPM a des origines diverses et que les éléments réunis sous cette bannière sont hétérogènes, voire en partie contradictoires (Hood, 1991). Cependant, au-delà de cette grande variété, des éléments communs caractérisent cette idéologie gestionnaire : l’application à l’administration de techniques de gestion en vigueur dans le secteur privé ; la mise en concurrence entre individus, services ou organisations qui accroîtrait leur performance ; ou encore la valorisation des managers et des usagers au détriment des responsables politiques (Pollitt et Bouckaert, 2011). Cette doxa managériale se décline bien entendu selon des calendriers, des modalités et des contenus différents en fonction des contextes, le cas de la France (Bezes, 2009) se distinguant par exemple nettement du cas britannique (Le Galès, 2004), pour ne citer qu’un exemple.
Le NPM n’est pas sans effet sur les politiques environnementales. Dans le cas français, Lascoumes et al. (2014) ont par exemple décrypté la manière dont la Révision générale des politiques publiques (RGPP) a été intégrée dans la réforme de fusion des ministères de l’Environnement, de l’Equipement et de l’Industrie, à côté, certes, d’autres logiques (comme les logiques de corps). Au-delà des réformes administratives, les politiques publiques et leurs instruments semblent également affectés par ce tournant néo-managérial. A titre d’exemples, citons :
– La promotion d’outils de politiques environnementales favorisant la logique de marché, comme l’échange marchand de permis carbone ou la mise en œuvre de paiements pour services environnementaux (Petitimbert, 2016).
– L’évaluation managériale des politiques environnementales.
– Ou encore la remise en cause d’outils traditionnels de solidarité et la valorisation des acteurs privés, comme dans le domaine des inondations (remise en cause de l’instrument CatNat permettant une péréquation nationale et valorisation du système assurantiel : Guerrin, 2014).
Le nouvel impératif des politiques environnementales consiste désormais, schématiquement, à combiner efficacité environnementale et réduction des coûts de l’action publique.
Ce phénomène d’intégration, dans les politiques environnementales, de la doctrine néolibérale (dont le NPM est la déclinaison dans l’ordre admininistratif et les politiques publiques) a été analysé à l’aide de notions comme celle de « modernisation écologique » dans les travaux de science politique relativement pionniers de M. A. Hajer (1996), ou encore à l’aide de celles de « green neoliberalism » (Bakker, 2010) ou d’« eco-managerialism » (Luke, 1999) par la géographie critique anglo-saxonne (courant de la political ecology). Ces appellations recouvrent des réalités sensiblement différentes, mais toutes font références à l’intégration de recettes et de principes néo-managériaux dans les politiques environnementales, que ce soit dans le fonctionnement des bureaucraties concernées, les orientations ou l’instrumentation des politiques publiques.
Que fait ce tournant néo-managérial aux politiques environnementales ? Quels en sont les effets ? Comment les comprendre et les analyser ? Comment les logiques néo-managériales s’hybrident-elles avec des schémas de pensée et des modes d’action sectoriels préexistants ?
Ce projet scientifique, et cette section thématique, proposent de dresser un bilan de la rencontre entre NPM et politiques environnementales et de participer ainsi à l’étude d’un domaine de l’action publique encore peu étudié sous cet angle, notamment dans le champ de la science politique française. Afin d’ouvrir au maximum la discussion et ne pas simplifier la compréhension de ce phénomène, nous favoriserons la diversité des politiques environnementales étudiées (biodiversité, risques, climat, etc.), des échelles d’analyse et des contextes nationaux, infra ou supra-nationaux.

Les propositions s’inscriront prioritairement dans un ou plusieurs des axes suivants :
Axe 1 : Les logiques de pénétration du NPM dans les politiques environnementales. Le premier axe d’analyse vise à dresser un bilan du phénomène étudié, à travers des études de cas contrastées, et à favoriser l’émergence d’hypothèses explicatives de ce phénomène. Comment le NPM s’immisce-t-il dans les politiques environnementales ? Comment expliquer ce phénomène : développement « normal » du néo-libéralisme ou stratégies d’acteurs pour rendre l’environnement compatible avec les injonctions libérales dominantes (Cini, 1996) ?

Axe 2 : Tournant néo-managérial et sens des politiques environnementales. Il apparaît fondamental d’étudier la question du changement de sens des politiques environnementales suite au tournant néo-managérial. Quelles sont les résistances, les conflits de sens et les hybridations observés ? Quels sont les opérateurs de traduction entre NPM et politiques environnementales ? Si un référentiel de politique environnemental ne semble pas pouvoir être repéré, par exemple dans le cas français, à l’aide de quels outils conceptuels analyser ce changement (paradigmes, récits, coalitions discursives…) ?

Axe 3 : Tournant néo-managérial et instrumentation des politiques environnementales. Ce troisième axe d’analyse vise à décentrer le regard en direction des dispositifs d’action publique. En quoi le NPM change-t-il l’instrumentation des politiques environnementales ? Des instruments et outils proches du marché existaient déjà avant le tournant néo-managérial dans le domaine de l’environnement. Cependant, comment analyser la cohabitation d’instruments d’inspirations diverses, leurs évolutions, le remplacement de certains par d’autres, et, à nouveau, les hybridations à l’œuvre ?

The term New Public Management (NPM) was used from the 1980s to describe a wide range of changes in the public sector in the late 1970s: application to the administration of management techniques from the private sector; introduction of competition between individuals, departments or organizations to increase their performance; and the valuation of managers and users at the expense of politicians (Pollitt and Bouckaert, 2011).
NPM does have impacts on environmental policies. As Lascoumes and al. (2014) have shown for the French case, NPM had effects on administrative reforms such as the merger of the Ministry of the Environment, Infrastructure, and Industry. Environmental policies now favor the instruments within a market-oriented rationale as carbon markets or payments for environmental services (Petitimbert, 2016). Finally, traditional tools of the welfare state are being criticized, and private actors actions empowered in the name of sustainability, for example in the floods management domain (Guerrin, 2014). More broadly, environmental policies are now expected to combine environmental effectiveness with cost-reduction strategies.
This integration of neoliberal doctrine into the environmental policies was already analyzed by concepts such as the « ecological modernization » in the pioneering work of MA Hajer (1996 ), or using « green neoliberalism  » (Bakker 2010) or « eco-managerialism » (Luke,1999) by the Anglo-Saxon critical geography (in political ecology). These concepts reflect slightly different realities, but they all make reference to the integration of neo-managerial principles into environmental policies , whether in the functioning of bureaucracies, or orientations, or instrumentation of public policies.
What is this neo-managerial turn doing to environmental policies? What are the effects of the combination of NPM with environmental concerns? How shall we understand and analyze this phenomenon? The scientific project to which this thematic section offers to contribute aims at strengthening the study of the evolution of a public policy domain that is not enough looked at by political science scholars. However, this angle seems particularly fruitful to understand the changes affecting public policy more broadly defined. We will pay particular attention to phenomena of hybridization between neo-managerial logics and the persistence of sector-based patterns of thought and action. Finally, we wish to promote a discussion not to simplify the analysis of this phenomenon by encouraging the contrasting case studies built on different scales, and on different national, infra or supra- national contexts.

Expected proposals should be developed within at least one of the following themes:
Theme 1: Logics of NPM penetration within environmental policies. The aim of the analysis is here to take stock of the studied phenomenon, through contrasting case studies, and to enable the emergence of hypotheses to explain this phenomenon. How is NPM interfering with environmental policies? Is this phenomenon a « regular » development of neoliberalism or is it explained by strategies of actors aiming at making the environment compatible with the dominant liberal injunctions (Cini , 1996) ?

Theme 2: Managerial turn and the meaning of environmental policies. It is important to consider the actual effects of the managerial turn on the meaning of the environmental policies. How does the rise of managerial orthodoxy change the meaning of environmental policies? Does one notice conflicting representations in this hybridization between the environmental policies and NPM, conflicting worldviews or interpretative schemes? If one environmental policy “referential” does not seem to be noticed, at least in the French case, with what conceptual tools should we analyze these changes (paradigms, narratives, discursive coalitions… )?

Theme 3 : The managerial turn and the instrumentation of environmental policies. The third theme of this session proposes to change the look at the policy-making towards its tools and instruments. How is NPM bringing changes to the instrumentation of environmental policies ? Instruments and market-oriented tools existed before this neo-managerial turn, even in the field of the environment. However, shall we analyze the coexistence of instruments of various inspirations, their evolution, the replacement of some by others, and, again, the hybridizations at work ?

REFERENCES

Bakker K. (2010) “The limits of ‘neoliberal natures’: Debating green neoliberalism”,Progress in Human Geography, 34(6), 715735.
Hajer M. A. (1995) The Politics of Environmental Discourse: Ecological Modernization and the Policy Process, Oxford, Oxford University Press.
Lascoumes P., Bonnaud L., Le Bourhis J.-P., Martinais E. (2014) Le développement durable, une nouvelle affaire d’Etat ?, Paris, PUF.
Luke, T. (1999) “Eco-managerialism: Environmental Studies as a Power Knowledge Formation”, in F. Fisher, M. A. Hajer (Ed.), Living with Nature: Environmental Politics as Cultural Discourse, 103-120, Oxford, Oxford University Press.
Petitimbert, R. (2016) « Quantifier pour manager. L’émergence des paiements pour services environnementaux au sein des politiques publiques environnementales françaises », Développement durable et territoires., 7(1).
Pollitt C., Bouckaert G. (2011) Public Management Reform: A Comparative Analysis. , Oxford, Oxford University Press.

Introduction : Sylvain Barone

Axe 1 / Les logiques de pénétration du NPM dans les politiques environnementales
Discussion : Pierre-Louis Mayaux

Clémence Guimont (Université Lille 2/CERAPS), La perte du vivant au prisme du New Public Management : quand la culture du résultat minimise la crise de biodiversité
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Rémy Petitimbert (Université Lille 2/CERAPS), Définir l’utilité des services écosystémiques à l’heure du New Public Management. Luttes définitionnelles pour l’institutionnalisation d’un dispositif de l’action publique environnementale
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Axe 2 / Tournant néo-managérial et sens des politiques environnementales
Discussion : Sylvain Barone

Stéphane Aykut (Centre Marc Bloch), Le tournant managérial de la gouvernance climat : fabrique, diffusion et paradoxes d’un nouveau mode de gouvernance globale

Laure Bonnaud (INRA) et Emmanuel Martinais (ENTPE), Les vieilles recettes du nouveau management public : le cas de l’inspection des installations classées
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Axe 3 / Tournant néo-managérial et instrumentation des politiques environnementales
Discussion : Laure Bonnaud

Nicolas Maisetti (ENPC), Le Plan Bâtiment durable ou le NPM à l’épreuve de la fabrique privée de l’action publique environnementale
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Conclusion : Sylvain Barone

Clémence Guimont (Université Lille 2/CERAPS)

La perte du vivant au prisme du New Public Management : quand la culture du résultat minimise la crise de biodiversité
La logique de la performance induite par le New Public Management (NPM) réduit le temps de la politique publique. Cette réduction du temps de la politique provoque sa renégociation permanente par la contractualisation et les appels à projets liés au NPM. Au travers de l’étude des Parcs naturels régionaux (PNR) du Nord-Pas de Calais, nous verrons que cela conduit à la multiplication d’indicateurs de la biodiversité pour justifier des projets de développement économique des PNR en matière de biodiversité. Ces indicateurs servent à la mise en place de tableaux de bord, qui figent l’objet biodiversité sur quelques années, produisant alors une approche fixiste de la biodiversité, qui contribue à minimiser l’ampleur de la crise de biodiversité.

When the results-based culture minimises the crisis of biodiversity: the loss of living beings and New Public Management
The search for better performance induced by New Public Management (NPM) reduces the time scale for public policies. This reduction results in a permanent negotiation of public policies, illustrated by processes of contractualization and call for projects, at the heart of NPM. Relying on specific case studies based on Regional Parks in Nord-Pas de Calais, in France, this communication shows that these logics result in the multiplication of biodiversity indicators that aim at justifying projects for economic development. These indicators are used to set up dashboards that produces a « fixist » approach of biodiversity, minimising at the same time the scope and extent of the biodiversity crisis.

Rémy Petitimbert (Université Lille 2/CERAPS)

Définir l’utilité des services écosystémiques à l’heure du New Public Management. Luttes définitionnelles pour l’institutionnalisation d’un dispositif de l’action publique environnementale
Le dispositif de services écosystémiques (SE) s’est institutionnalisé au sein des politiques de biodiversité suite à la constitution et l’intervention d’une communauté épistémique. Cette dernière, composée d’acteurs se reconnaissant comme ayant une préoccupation commune, n’est pas univoque mais regroupe des membres disparates tant dans leurs intentions que dans leurs intérêts. Ces membres confrontent et mettent en concurrence leurs cadres cognitifs et techniques respectifs au cours de luttes définitionnelles. La proposition souhaite analyser les conditions de ces luttes et comprendre les raisons de l’adoption d’une certaine conception des SE. Ceux-ci relèvent alors d’une définition cognitive et surtout normative consonante avec les principes du référentiel de performance et d’efficacité du New Public Management en place au sein de l’action publique.

Defining the utility of ecosystem services in New Public Management. Definitional struggles for the institutionalization of an environmental public action device
The ecosystem services (ES) device has become institutionalized within the biodiversity policies as a result of the constitution and intervention of an epistemic community. This community, composed of actors who recognize themselves as having a common concern, is not homogenous as it gathers members having disparate intentions and interests. In the course of definitional struggles, these members’ cognitive and technical frameworks are confronted and compete with each other. The aim of the proposal is to assess the conditions of these struggles and to understand the causes for adopting a certain conception of ES. Indeed, these struggles provide the ES with a cognitive and above all normative definition consonant with the principles of the public action framework of performance and effectiveness that characterizes New Public Management.

Stéphane Aykut (Centre Marc Bloch)

Le tournant managérial de la gouvernance climat : fabrique et paradoxes d’un nouveau mode de gouvernement
Les transformations récentes de la gouvernance climatique témoignent d’une évolution plus large des formes de pouvoir à l’échelle mondiale. Si le Protocole de Kyoto (1997) était le produit d’un ordre mondial dominé par les Etats Nations et d’un multilatéralisme onusien fondé sur la régulation de type command and control, l’Accord de Paris (2015) est basé sur un droit non contraignant (soft law), des engagements volontaires (pledge and review) assortis de procédures de vérification et transparence (monitoring, reporting, verifying), et des « signaux » en direction d’une multitude d’acteurs publics et privés. La communication s’intéressera à la fabrique de cette gouvernance globale qui met en chiffres et en objectifs la matérialité de la crise écologique pour la « rendre gouvernable » (Müller, 2012). Elle retracera l’entrée des instruments managériaux et des acteurs qui les portent dans la gouvernance climatique, en prêtant une attention particulière à la mobilisation des exemples des droits de l’homme et du développement – deux arènes où l’introduction de méthodes « souples » a été antérieure au régime climatique – dans le débat sur la réforme de la gouvernance climatique après l’échec de la conférence de Copenhague (2009). La focale sur l’échelle internationale complètera ainsi les études sur l’entrée du NPM dans les politiques nationales.

The managerial turn in climate governance: the making and paradoxes of a new mode of government
The recent transformations of global climate governance are symptomatic of larger evolutions in global politics. Hence, while the Kyoto Protocol (1997) was the product of a world order dominated by nation-states and UN-led multilateralism based on command and control type regulations, the Paris agreement (2015) is founded on a soft law approach that foregrounds voluntary engagements (pledge and review), verification and transparency frameworks (monitoring, reporting, verifying), and “signals” in direction of a multitude of public and private actors. The communication retraces the making of this new governance that translates the materiality of the global ecological crisis into numbers and objectives to make it “governable” (Müller, 2012). It analyses the entry of managerial instruments and the actors that promote them in climate governance. The main focus is on the ways in which the examples of Human Rights and development – two arenas where the introduction of “soft” approaches has been anterior to the climate regime – have been mobilised in debates on the reform of climate governance after the failure of the Copenhagen conference (2009). The focus on international organisations complements studies on the uptake of NPM instruments in national public policy.

Laure Bonnaud (INRA) et Emmanuel Martinais (ENTPE)

Les vieilles recettes du nouveau management public : le cas de l’inspection des installations classées
En France, depuis 1810, la prévention des pollutions et des risques industriels repose sur une inspection : les entreprises susceptibles de porter atteinte à l’environnement doivent obtenir une autorisation préfectorale et sont soumises à un contrôle de l’administration. Comme le ministère dont ils dépendent, les services d’inspection ont subi depuis une vingtaine d’année des réformes successives, inspirées par le NPM, visant à améliorer leur efficacité à meilleur coût. Notre communication comprend deux moments. Dans un premier temps, nous mettrons en évidence comment le NPM se traduit dans l’inspection des installations classées, en suivant l’émergence de deux types de mesures : la mise en place d’indicateurs chiffrés de performance, inscrits dans la LOLF à partir de 2004 et l’instauration d’un « troisième régime » pour les installations classées, entre l’autorisation et la déclaration. Si le premier instrument est banal, le deuxième dispositif est spécifique d’une politique de contrôle : il consiste à modifier le droit pour instaurer une nouvelle classification des établissements, donc hiérarchiser l’attention que l’inspection leur porte. L’une et l’autre mesures instaurent la version française d’une réglementation fondée sur le risque, conçue pour allouer les ressources proportionnellement aux risques, donc diminuer le coût du contrôle. Dans un second temps, nous analyserons la façon dont ces mesures sont mises en œuvre dans les services d’inspection observés.

The « old recipes » of the New Public Management and their implementation in environmental inspection
In France, since 1810, the prevention of pollution and industrial risks is based on an inspection policy: industries at risk to harm the environment must obtain a permit and they are subject to inspections by a service of the Ministry of sustainable development. For nearly 20 years, inspection services have undergone successive reforms, inspired by the New Public Management, to improve their efficiency and to provide inspections at a lower cost. Our presentation will be organized in two parts. First, we will describe how the NPM is integrated in the environmental inspection, analysing two types of measures: the implementation of indicators to assess the performance of the inspectors and a change in the law for the industries of certain sectors, with a lighter procedure to obtain the permit. While the first instrument is trivial, since public action now seems inseparable from performance measure, the second mechanism is specific: it consists in modifying the law to introduce a new risk assessment and thus prioritize the inspections. Both measures introduce the French version of risk-based regulation, designed to allocate resources proportionally to risks, thus reducing the cost of control. Secondly, we will analyse how these NPM-inspired measures are implemented in the inspection services.

Nicolas Maisetti (ENPC)

Le Plan Bâtiment durable ou le NPM à l’épreuve de la fabrique privée de l’action publique environnementale
La communication porte sur la participation d’acteurs privés à la fabrication des règles d’action publique environnementale. L’enquête observe une « concertation » menée au sein du Plan Bâtiment Durable (PBD), issu du Grenelle de l’Environnement, et dont le but était d’offrir des préconisations pour la rédaction d’un décret fixant les conditions d’obligation de travaux en vue de la rénovation énergétique du parc immobilier non-résidentiel (ou tertiaire). Trois point ressortent de l’enquête et permettent de qualifier « ce que fait le NPM aux politiques environnementales ». Premièrement, les pouvoirs publics s’appuient sur les acteurs privés afin de convertir ces « ressortissants » de l’action publique en co-producteurs de la règle. La question de la fabrique privée de l’action publique est enchâssée dans le débat plus général de son instrumentation participative. Deuxièmement, les contributions des acteurs privés sont inscrites par le service rédacteur du décret au rang de réponse à l’injonction politique exprimée par le Président de la République de la « simplification » de l’action publique. Le troisième élément renvoie à l’objectif de compétitivité. Faire écrire la norme par ceux qui auront la charge de l’appliquer consiste, dans l’esprit du législateur, à améliorer sa « qualité » et à garantir son efficacité.

The « Plan Bâtiment Durable » or the NPM under the test of the private fabric of environmental public policy
The paper considers the participation of private actors to the enforcement of environmental public policy. The inquiry has observed a « consultation » framework and table led within the Plan Bâtiment Durable (PBD) created in the following of the Grenelle de l’Environnement. The goal of this concertation was to propose recommendations to prepare a further legislation about the obligation of construction in the energy retrofit for the non-residential property. Three points raised from the analysis and make possible to understand « what NPM does to environmental policies ». Firstly, public authorities have relied on the private actors in order to convert theses recipients of the public policy into co-producers of the rule. The issue of the private fabric of environmental public policy is embedded within the global debate about the « participatory instrumentation ». Secondly, the administration has considered the contributions of private actors as a response to the political injunction of the « simplification » of public policy. The third component relates to the objective of « competitiveness ». Get those who will apply the norm write the rule is a way to increase its « quality » as well as to guarantee its « efficiency ».

Mercredi 12 juillet 2017 14h00-18h00

AYKUT Stefan s.aykut@gmail.com
BARONE Sylvain sylvain.barone@irstea.fr
BONNAUD Laure laure.bonnaud@ivry.inra.fr
GUERRIN Joana Joana.guerrin@unimes.fr
GUIMONT Clémence clemence.guimont@hotmail.fr
MAISETTI Nicolas nicolas.maisetti@yahoo.fr
MARTINAIS Emmanuel emmanuel.martinais@entpe.fr
MAYAUX Pierre-Louis pierre-louis.mayaux@cirad.fr